Права и обязанности служащих местных органов власти в зарубежных странах

Введение

Местное или муниципальное самоуправление – это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны.
Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.
Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления.
Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.
Задачи, которые были поставлены передо мной в ходе данной работы:
” Рассмотреть модели местного самоуправления в зарубежных странах;
” Выявить Основные принципы местного самоуправления в зарубежных странах;
” Изучить Права и обязанности служащих местных органов власти в зарубежных странах;

Глава 1 Местное самоуправление в зарубежных странах

1.1 Модели местного самоуправления в зарубежных странах

Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.
В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.
В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.
Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.
Основными чертами этой модели являются:
а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления;
б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.
Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”, т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.
В Великобритании – родине классических муниципальных форм – бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.
В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного положения в данном случае применяется формула “муниципалитеты – креатуры штатов”. Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.
Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления. Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов.
Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.
Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.
Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Отличительные признаки этой модели следующие:
а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости;
б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим;
в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления,
Родоначальница континентальной модели – Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.
В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны – муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган – совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления.
Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики.
Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой,

Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени, вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.
Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком. Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах.
Эта модель была еще недавно широко распространена в странах “мировой системы социализма”, а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например: Беларусь, Узбекистан).
Основными признаками данной модели являются следующее: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, – сельского, поселкового совета – является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления).
Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.
Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты.
В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим, В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др.).
Уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле.
Киббуц – трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении.
Высшим органом власти в киббуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частного и коллективного характера.
Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально- экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).
Рассматривая различные модели организации власти и управления на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата.
На построение муниципальной системы влияют административно- территориальное деление государства, исторические, географические, демографические особенности, политический режим и реализуемая правовая система.
Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, коммуны, общины, муниципалитеты, образуемые на территориях отдельных населенных пунктов (города, деревни, поселка). Кроме того, самоуправляемыми территориями могут быть несколько сел или деревень, районы в крупных городах и даже городские кварталы.
Зарубежная практика не исключает возможности объединения коммун и общин, создания межмуниципальных союзов (например, синдикаты коммун в Испании). В некоторых странах могут создаваться небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки (хутора, приходы, посады и т.п.), не обладающие статусом муниципалитетов и предназначенные для оказания мелких услуг на местном уровне.
Еще более широкой палитрой представлены виды органов местного самоуправления. На низовом уровне – это, прежде всего старосты сел, деревень и городских кварталов. Обычно они избираются на сходах жителей открытым голосованием. Обязанность старосты может выполнять уполномоченный, назначаемый из числа депутатов общинного совета, проживающих в данной деревне (Болгария). В некоторых странах старосты деревень (Тайланд) и старосты городских кварталов (Индонезия) утверждаются районными, а во втором случае – городскими администраторами, назначаемыми в центре.
Органы непосредственной демократии – сельский сход и собрание деревни. Могут созываться по мере надобности или с определенной степенью регулярности (например, в Индии собрания деревень созываются дважды в год). На сходах и собраниях решаются принципиальные вопросы местной жизни: использование сельскохозяйственных угодий, строительство и ремонт дорог, открытие школ, медицинское обслуживание, сбор средств для решения социальных проблем и др.
Представительными органами местного самоуправления в большинстве случаев являются советы. Их названия весьма разнообразны: в Македонии, Чешской республике и некоторых других странах – муниципальные ассамблеи, в Бразилии – муниципальные палаты, в Киргизии – кенеши, в Туркмении – генгеши и т.п.
Представительные органы, как правило, избираются населением более крупных административно-территориальных единиц (поселков, городов, районов, провинций) сроком на 2-4 года, выполняют законодательные функции и являются важнейшей составной частью местного самоуправления. Основная форма их работы – очередные (регулярно проводимые) и внеочередные сессии. В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты) выполняющие, чаще всего, подготовительные и контролирующие функции в отдельных отраслях муниципальной деятельности. В ряде стран (Великобритания, США, Германия) комиссии могут наделяться и некоторыми распорядительными функциями.
Не менее важную роль в муниципальных системах зарубежных стран играют исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. В качестве местной администрации выступают должностные лица (мэры, бургомистры и т.п.), исполнительные советы, комитеты, управления, департаменты и пр.
В ряде случаев мэры, бургомистры являются председателями коммун, главами муниципалитетов. Они могут также быть руководителями аппарата исполнительного органа – мэрии, правления, администрации. Есть и коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в некоторых землях Германии.
Объем полномочий исполнительного органа во многом определяется способом его формирования. Среди них наибольшее распространение получили: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа из своего числа, назначение главой государства, назначение исполнительного директора (управляющего), нанятого муниципалитетом по контракту. Наиболее весомое положение в системе местного самоуправления обычно имеет исполнительный орган, сформированный по первому варианту.
Нередко исполнительный орган играет двойственную роль, являясь одновременно органом местного самоуправления и представителем правительства, наделенным некоторыми функциями государственного управления. В таком двойном качестве выступает, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран.
Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям.
Начавшийся в 60-х годах нашего столетия и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах – одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса – развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти.

1.2 Основные принципы местного самоуправления в зарубежных странах

В США регулирование местного управления производится только штатами. Местные органы создаются исключительно в соответствии с законами штатов, поэтому и их полномочия полностью исходят от штатов. Юридический статус, территориальные границы, организационные формы и полномочия местных властей определяются без вмешательства федерального правительства, или правительства какого бы то ни было другого штата. Результатом этого является отсутствие единых принципов административно-территориального деления, организации и функционирования местных органов власти, что ведет к многообразию, плюрализму форм местного самоуправления.
Органы власти штатов и местные органы власти автономны в проведении бюджетной политики, в том числе имеют собственные непересекающиеся налоги и даже независимые налоговые службы. Значительное место в отношениях между федеральным, региональными и местными бюджетами занимают трансфертные платежи; местные бюджеты на 40% состоят из отчислений из вышестоящих бюджетов. К местным налогам относится налог с продаж, причем объектом налогообложения являются валовая выручка с реализации и оборот по оказанию услуг населению. Местный подоходный налог в некоторых штатах отсутствует.
Налогообложение производится в штатах по единой схеме, различия заключаются в величине льгот и ставках. Объекты налогообложения, а также величина необлагаемого минимума в разных штатах разные. Подоходные налоги, уплаченные на нижестоящих уровнях, подлежат вычету из доходов, по которым осуществляется выплата федеральных налогов (обратная ситуация наблюдается в штатах Алабама, Аризона, Юта и Индиана).
Налог на прибыль корпораций взимается в 45 штатах. По налогу с наследства размер ставок варьирует по штатам и зависит от степени родства между наследодателями наследополучателям. По данному налогу также существует необлагаемый минимум, который различается по штатам.
Расходные полномочия по своей сути означают функции, возложенные на местные органы управления. Они могут быть разделены на две большие группы:
” в области социального обслуживания и коммунального хозяйства (организация школьного обучения, руководство библиотека ми, общественными парками, здравоохранение, социальное обеспечение);
” административно-управленческие функции (поддержание порядка, обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией, взимание налогов, проведение выборов, регистрация актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров, планирование строительства и городское планирование, руководство государственной службой).
За счет федеральных расходов происходит финансирование различных местных проектов – строительства дорог, мостов, тоннелей. Прямо или косвенно оказывается помощь бедным семьям в финансировании медицинской помощи, осуществляется строительство жилья для малообеспеченных семей и т.д.
Государственные учебные заведения финансируются преимущественно из местных бюджетов. Администрирование расходных и доходных полномочий осуществляется на всех уровнях власти.
Субсидии, предоставляемые штатам, распределяются среди местных сообществ в зависимости от количества жителей, налоговых возможностей и дохода на душу населения (горизонтальное распределение).

Германия относится к странам, где действует принцип “негативного” регулирования местной власти.
Основной Закон (Конституция) Германии предоставляет местному самоуправлению самостоятельно распоряжаться своими собственными делами. В нем не оговорен список конкретных функций местных правительств, но они могут быть перечислены в конституциях земель.
В частности, местные власти ответственны за строительство местных дорог, электроснабжение, подачу воды и природного газа, состояние канализационных систем, градостроительство, строительство и ремонт школ, театров, музеев, больниц, спортивных сооружений и государственных плавательных бассейнов. Местные власти, а также оказывают социальную помощь.
В соответствии с Основным законом (Конституцией) Германии федеральное правительство и земли проводят независимую бюджетную политику. Разграничение предметов ведения и компетенции осуществляется на принципе выделения субсидий. Это означает, что федерация ответственна только за значимые для всех проекты. Земли и местные органы лучше представляют себе слабые и сильные стороны экономической ситуации и ответственны за местное и региональное развитие. Но, в отличие от США, в Германии федеральное правительство имеет право вмешиваться в дела земель, если последние и местные органы власти не могут самостоятельно решить какие-либо задачи. Одним из объяснений данному явлению является проведение единообразной для всех политики.
К местным налогам в Германии относятся: местный предпринимательский налог; налог на недвижимость; местные акцизные налоги.
В Германии действует принцип горизонтального распределения поступлений от налогов: распределение между местными правительствами только отчасти зависит от местного объема сбора налога (например, это верно для местной доли личного подоходного налога).
В Германии функции местного управления делятся на три группы:
1) добровольные,
2) обязательные
3) порученные. Обязательные и порученные вышестоящими органами власти функции являются основными.
В особо важных инвестиционных проектах земель и местных органов власти принимает участие и федерация, которая может предоставлять субсидии на конкретные цели:
предотвращение или устранение угрозы всеобщей экономической стабильности;
выравнивание региональных различий в экономическом развитии;
принятие мер в целях дальнейшего экономического роста.

Великобритания также относится к странам, где действует “позитивное” регулирование. Как считают сами британцы, местное самоуправление обязано своим существованием закону. Для получения дополнительных полномочий необходимо пройти либо сложную процедуру, связанную с обращением в Парламент (для выпуска “частного” закона), либо, что проще, обратиться к государственному секретарю (министру) с просьбой о выпуске необходимого указа, который, однако, обычно утверждается Парламентом.
Ситуация была несколько смягчена после принятия в 1972 г. закона о местном управлении, который позволил местным советам расходовать ежегодно не более двух пенсов с каждого фунта налогов на любые цели.
Правительство Великобритании обладает правом регулировать финансовую деятельность английских муниципалитетов. Это возможно в силу того, что половину бюджетов муниципалитетов составляют дотации из государственной казны (косвенное воздействие), а также потому, что правительство обладает правом непосредственного уменьшения местных налогов.
Муниципалитеты несут ответственность за жилищное строительство и планирование, обеспечение людей жильем, систему образования, общественное питание, защиту интересов потребителей, наличие медикаментов в местных аптеках, охрану окружающей среды, уборку мусора, очистку улиц, поддержание в хорошем состоянии дорог, парков, музеев, библиотек, общественных купален, бань, кладбищ, предоставление социальных услуг инвалидам и тяжелобольным, наличие достаточного числа мест для парковки машин, соблюдение правил гигиены труда на предприятиях.
Основная часть расходов местных органов идет на содержание школ и дошкольных учреждений, но средним и крупным начальным школам предоставляется право выходить из-под контроля местных органов власти и получать бюджетное финансирование непосредственно из государственной казны. Муниципалитеты могут предоставить финансовую помощь в оплате жилья тем людям, которые, по мнению муниципалитета, не могут все расходы нести самостоятельно.
Канада, как США и Великобритания, относится к странам с “позитивной” моделью регулирования органов местного самоуправления.
Бюджетный федерализм Канады несет в себе черты как американской, так и германской модели. С одной стороны, в Канаде наблюдается высокий уровень децентрализации, достаточно большой перечень полномочий предоставлен провинциям; с другой стороны, как и в Германии, важную роль также играют перераспределительные процессы, т. е. финансовое выравнивание.
Канадские муниципалитеты обладают самостоятельностью по отношению к установлению налогов. Основная часть налогов взимается с владельцев недвижимого имущества. Существует еще два налога – на бизнес (промышленную или деловую собственность) и на собственность.
Муниципалитеты также устанавливают сборы на застройку своей территории, исходя из стоимости земли. Оценка собственности для целей налогообложения производится провинциальными властями, так как считается, что в провинции необходим единый подход к формированию скидок с данного налога. Оценке подлежат лишь здания и земля, она не распространяется на мебель, обстановку и оборудование. Оценка производится без собственника, он оповещается об изменении стоимости собственности и налоговой ставки.

На местном уровне, как и на уровне провинций, имеются весьма значительные различия в доходах и расходах. И в то же время в определенной степени уровни доходов соотносятся с экономическим потенциалом местности, даже, несмотря на различия, существующие между провинциями в предметах ведения и финансовых ресурсах. Поскольку слабые в финансовом отношении местные общины также получают трансферты от провинций, для предоставления субсидий местным правительствам приходится формировать собственные фонды для выравнивания финансовых возможностей.
Размеры долга муниципалитета в Канаде строго регулируются. Долгосрочный долг местных органов власти не должен превышать 42% размера бюджета и не может быть больше 1% стоимости собственности, облагаемой налогом. Выплаты по долгам не могут составлять более 20% текущих расходов местного органа власти. Выпуск ценных бумаг местных органов власти должен обязательно быть целевым.
За возникновение дефицита бюджета мэр и члены городского совета отвечают всем своим личным имуществом в судебном порядке вплоть до уголовной ответственности, если дефицит бюджета возник по их вине.
К местному управлению во Франции относятся коммуны, департаменты и округа, в основе которых лежит “негативный” принцип регулирования. Считается, что государство должно решать проблемы общегосударственного значения, в то время как интересы жителей конкретной местности должны быть представлены территориальными коллективами.
К прямым местным налогам во Франции относят налог на профессию и три налога на семью, уплачиваемые всеми, проживающими на территории органа местного самоуправления.
Налог на профессию – основной источник поступлений местных бюджетов. По своей сути это налог на предприятие. Налоговой базой для него является стоимость зданий, сооружений, машин, оборудования и фонд заработной платы. Коммуны имеют право сократить данный налог или вообще его отменить для конкретного предприятия, если это делается для создания новых рабочих мест или по другим причинам.
К налогам на семью относятся налог на жилье, взимаемый с половины стоимости жилья, рассчитанной исходя из размеров жилой площади (с учетом всех удобств и поправочных коэффициентов); налог на здания и постройки, уплачиваемый владельцами этой собственности исходя из ее стоимости. Размер ставок учитывает расходы местных органов власти на благоустройство и развитие производственной и социальной инфраструктуры местности; ставки дифференцированы и вносятся в бюджеты коммуны (примерно половина средств), департамента и округа; налог на землю, базой для исчисления которого является оценка стоимости гектара земли или возможная стоимость арендной платы.
Местное самоуправление имеет ограниченную свободу в принятии решений: базы для налогообложения определяются государством, а налоговая ставка – местными органами власти: но при этом существует предельный уровень ставок. У местных органов власти отсутствует право на введение новых налогов.
Французские местные бюджеты основываются на принципе бюджетного равновесия: они не должны иметь ни дефицита, ни профицита. Отсюда первоочередной задачей при составлении местного бюджета является определение размеров расходов местных органов. Между коммунами существует перераспределение средств, которое осуществляется департаментом.

Глава 2 Права и обязанности служащих местных органов власти

2.1 Местные органы власти в Великобритании, Германии, Японии

Основы весьма сложной и развернутой системы местных органов власти в Великобритании были заложены еще во второй половине прошлого века. Их главными функциями считались тогда забота о здоровье людей, проживающих в данной местности, обеспечение хорошего состояния дорог, нормальной работы полиции, слежение за соблюдением законности и порядка. Уже позднее в ведение местных органов власти перешли планирование местного развития, вопросы образования и социальных услуг, жилищные вопросы, пожарные службы, библиотеки и т. д.
Причем процесс реорганизации местных органов власти продолжается в Великобритании и сегодня – достаточно упомянуть об осуществленных недавно правительством изменениях в системе их финансирования, точнее, о внедрении подушного налога, которое вызвало столь бурные дебаты в стране. Системы местных органов власти не совсем одинаковы даже в Англии и Уэльсе, которые считаются в целом похожими, а в Шотландии и Северной Ирландии они имеют еще большие отличия. Поэтому в дальнейшем речь будет идти только об английской системе местных органов власти. Следует сделать и второе уточнение.
В Англии имеется несколько разновидностей местных органов власти: 38 советов графств, подразделяющихся на 296 районов, каждый из которых обладает собственным местным органом власти; 6 советов графств – “метрополий”, получивших статус графств сравнительно недавно и также подразделяющихся на 36 районов с собственными местными органами власти – муниципалитетами; и, наконец, Большой Лондон, который состоит из 32 районов (у каждого – свой муниципалитет) и автономной единицы – лондонского Сити.
Все упомянутые местные органы власти имеют свои особенности и различия. Эти различия касаются даже численности советников: в советах графств их, как правило, больше. Число советников, а также то от какого числа избирателей должен быть избран тот или иной советник, законодательством не определяется. Однако избирательные округа в каждом самостоятельном местном органе власти формируются таким образом, чтобы в них проживало примерно одинаковое число людей, имеющих право голоса.
Ежегодно советники в каждом местном органе власти избирают председателя, а если район имеет право называться “боро” (чисто формальный термин, подчеркивающий давность существования района) – то мэра. Если какая-либо партия обладает в местном органе власти большинством мест, она избирает лидера, обеспечивающего “политическое руководство” этим органом.
Советники не получают окладов, их работа считается добровольной. Поэтому они продолжают трудиться по основной специальности. Местные органы власти обладают правом выплачивать тому или иному советнику и несколько большие денежные средства, но происходит это всегда в пределах тех норм, которые устанавливает правительство.
Если советник лично финансово заинтересован в решении того или иного вопроса, поступаюшего на рассмотрение местного органа власти, он обязан сообщить об этом. Обсуждать данный вопрос, а тем более принимать участие в голосовании он имеет право только в том случае, если на то дано специальное разрешение правительства. За каждый неэтичный поступок советник облагается штрафом в размере тысячи фунтов стерлингов.
Обычно советников избирают на четыре года, причем выборы в различные по типу местные органы власти проводятся в разное время. Выборы в районные подразделения советов графств могут проходить либо в середине срока работы советов графств, либо каждый обновляется треть мест.
Как лучше поступить, решают сами местные органы власти. Но сейчас примерно 60% районных подразделений советов графств избираются полностью в середине срока работы советов графств. Все районные советы графств-“метрополий” ежегодно обновляются на треть. В лондонских муниципалитетах выборы проходят на следующий год после выборов советов графств.
Желающие выставить свою кандидатуру на пост советника также должны быть либо британскими подданными, либо подданными одной из стран Содружества, либо гражданами Ирландии. Они должны быть занесены в список избирателей данного района, либо проживать на территории данного района на протяжении 12 месяцев до того как их кандидатура будет выдвинута. Официальные служащие муниципалитета не имеют права выставлять свои кандидатуры.
Законность пребывания того или иного человека на посту советника может быть оспорена в суде в том случае, если от избирателей поступает соответствующая петиция. Однако сам муниципалитет не обладает правом изгонять советников из местных органов власти. Для выдвижения своей кандидатуры человек должен заручиться поддержкой двух избирателей данного округа, официально предлагающих его на пост советника, а еще восемь человек должны расписаться на бланке, как бы подчеркнув тем самым, что они также “за”.
Муниципалитеты обязаны соблюдать действующие в стране законы, но обладают достаточной свободой действий в том как решать вопросы, касающиеся системы образования, жилищного планирования и т.д. Они могут принимать и местные законы, наделяющие их какими-то особыми полномочиями (например, ряд муниципалитетов объявил свои районы “безъядерными зонами”). Но если такой закон вступает в противоречие с общегосударственными, то никакой силы иметь не может.
Правительство обладает правом регулировать финансовую и деятельность муниципалитетов. Обычно это происходит косвенным путем (половину бюджетов муниципалитетов составляют дотации из государственной казны), но при желании правительство может и просто урезать какие-то местные налоги. Например, именно так в свое время кабинет М.Тэтчер поступил в отношении 21 муниципалитета, которые установили подушный налог в фонды местных органов власти в гораздо большем размере, чем предполагало правительство. Высокий суд, куда обратились рассерженные муниципалитеты, признал действия правительства правильными. За что отвечает каждый лондонский муниципалитет? За жилищное строительство и планирование, обеспечение людей жильем, систему образования, общепит, защиту интересов потребителей, наличие лекарств и других медикаментов в местных аптеках, охрану окружающей Среды, уборку мусора, чистку улиц, поддержание в хорошем состоянии дорог, парков, музеев, библиотек, общественных купален, бань, кладбищ, предоставление социальных услуг инвалидам и тяжелобольным, обеспечение местами для парковки машин, соблюдение правил гигиены труда на предприятиях данного района.
Большая часть расходов муниципалитетов (если не считать окладов муниципальным служащим), как правило, идет на систему образования – школы и дошкольные заведения. Однако правительство приняло закон, согласно которому средние и крупные начальные школы получили право выйти из-под контроля местных органов власти и перейти на прямое финансирование из государственной казны.
Помимо планирования жилищного строительства и обеспечения людей жильем, муниципалитеты обладают также правом выделять так называемые пособия на жилье тем, кто по их заключению, не в состоянии нести все расходы самостоятельно.
Практически всюду в Англии действия полиции также контролируются местными органами власти. Однако лондонская полиция (Скотленд-Ярд) подчиняется напрямую министру внутренних дел. Что же касается лондонского Сити, то он обладает собственной полицией.
За систему здравоохранения ответственность несут не муниципалитеты, а государственные органы (вся территория Англии распределена между 191 управлением). Все британцы постоянно отчисляют деньги на нужды этой системы. Органы здравоохранения подчиняются непосредственно одному из государственных министров здравоохранения.
Однако между управлениями государственной системы здравоохранения и муниципалитетами заключаются соответствующие соглашения, позволяющие им действовать скоординировано, особенно в области охраны окружающей Среды, в обслуживании школ, помощи больным и инвалидам.
Такая структура долгое время существовала и в системе водоснабжения. Однако правительство денационализировало эту службу. За обеспечение водой и нормальное функционирование канализации британцы стали выплачивать деньги частным компаниям.
Как уже отмечалось, примерно наполовину текущие расходы муниципалитетов покрываются дотациями правительства. Их размер определяется фиксировано для каждого муниципалитета в начале финансового года. На подушный налог в фонды местных органов власти, который обязаны платить все британцы, достигшие 18 лет, приходится треть поступлений. Дотации правительства позволяют при этом выплачивать компенсации малоимущим.
Остальные поступления в казну муниципалитетов приходятся на налог, который платят компании, имеющие представительства на территории района, плату, взимаемую с людей, проживающих в муниципальных домах и на другие налоги территориального характера.
Помимо текущей финансовой политики, муниципалитеты занимаются и капиталовложениями (на них приходится около 8 процентов расходов), за счет которых осуществляются жилищное строительство, долговременные программы по охране окружающей cреды и т.п.
Свои “внутренние” дела муниципалитеты решают самостоятельно. Обычно, важные политические решения принимаются на совещаниях всех советников без исключения. Однако текущая работа ведется отдельными комитетами (по жилью, образованию, и т.д.). Это позволяет советникам, у которых и без того мало времени – надо работать по основной специальности, – заниматься конкретным делом с большей отдачей.
Во все комитеты, за исключением финансового, советники имеют право кооптировать экспертов со стороны, избранных по собственному усмотрению советников. Однако советники должны составлять не менее двух третей каждого из комитетов. Правительство консерваторов приняло закон, согласно которому места в комитетах должны быть обязательно распределены в таком же соотношении между политическими партиями, каковым это соотношение является в муниципалитете в целом. А эксперты согласно этому закону были лишены права голоса при принятии комитетами тех или иных решений.
Дабы муниципалитеты были строго подотчетны избирателям, в 1980 году британское правительство приняло закон, согласно которому местные органы власти обязаны регулярно публиковать всю важную информацию о своей деятельности, причем в такой форме, чтобы люди могли сравнивать работу своего муниципалитета с действиями других органов власти.
Местные органы власти обязаны также допускать на свои заседания (как общие, так и комитетские) представителей общественности и средств массовой информации. Однако муниципалитет может принять решение о недопущении общественности на свое заседание. Как правило, это происходит тогда, когда обсуждаются вопросы, связанные с личной жизнью людей.
Принимая решение о развитии подведомственного им района, в частности о жилищном строительстве, муниципалитеты также обязаны информировать об этом общественность и консультироваться с ней. В последнее время муниципалитеты стали все чаще проводить встречи с общественностью для обсуждения и других, менее важных вопросов.
В основе правового регулирования статуса органов местного управления Великобритании находится Акт о местных органах управления 1999 года, где указываются виды органов местного управления, их основные полномочия и подконтрольность Государственным секретарям.
Органами местного самоуправления считаются советы графств, округов, приходов, где муниципальные служащие работают на контрактной основе. Правовой статус муниципальных служащих (условия труда и оплата труда) вырабатываются в актах Национального объединенного совета, в состав которого входят представители органов местного управления и чиновники. Муниципалитеты вправе, но не обязаны принимать к исполнению рекомендации этих органов. Таким образом, именно на уровне местных органов происходит создание правовых норм, регламентирующих классификацию местных служащих, схемы должностных окладов, правила отбора кандидатур служащих.

Местные органы власти Японии

Система органов местного самоуправления сегодня в Японии представлена в двух уровнях: префектуры и поселения. Города, поселки, деревни, которых насчитывается 3255, рассматриваются законом как основные единицы местного самоуправления. Все они обладают равным правовым статусом. Различия имеются только в функциональном плане в зависимости от численности населения.
В соответствии с законодательством за каждым из уровней закреплена собственная компетенция, и вмешательство со стороны других уровней управления или со стороны государства допустимо только через суд. Система органов местного самоуправления унифицирована и закреплена Законом.
Японская модель местного самоуправления базируется на принципах законодательного закрепления разделения властей на всех уровнях; выборности высшего должностного лица (мэр, префект) и представительного органа; сосредоточения всей ответственности за проводимую политику, а следовательно, и основных рычагов управления у выборного должностного лица (мэра, префекта); установления единообразной для всей страны структуры местного самоуправления, причем определять эту структуру может только парламент. Соблюдаются также принцип местной автономии и принцип выборности должностных лиц органов управления; права местных органов власти по управлению своим имуществом и изданию своих постановлений в пределах своей компетенции; необходимость согласия большинства жителей местного сообщества со специальными постановлениями, которые принимает парламент страны в отношении этого местного сообщества.
Отношения государственной власти и местного самоуправления регламентируются “Законом о местном самоуправлении”, где каждому уровню определена собственная компетенция, а взаимоотношения между разными уровнями определяются законодательными актами.
С целью координации деятельности создано Министерство по делам местной автономии (МДМА), основной задачей которого является осуществление планирования и разработки различных систем местного самоуправления и выборов местных органов, являющихся базой демократического управления государством.
Министерство также должно осуществлять координацию между государством и местными общественными организациями, способствовать укреплению и развитию самоуправления в почти 3300 субъектах местного самоуправления разных уровней, в соответствии с функцией, определенной требованиями Конституции. В функции этого министерства входит также координация работы по предотвращению и ликвидации последствий стихийных бедствий, причиненных наводнениями, ураганами, пожарами и т.п.
В штате МДМ А состоит 580 сотрудников центрального аппарата и, кроме того, около 250 сотрудников направляются в органы местного самоуправления с целью оказания непосредственной организационно-методической помощи, как правило, на уровне префектур. Таким путем обеспечивается повышение общего уровня управления, накапливается опыт управления непосредственно в субъектах местного самоуправления, выполняется ротация кадров, проводится государственная политика по организации и развитию местного самоуправления.
В Германии правовой статус муниципальных служащих определяется федеральным и земельным законодательством, причем федеральные законы устанавливают общие положения статуса чиновника, порядок назначения окладов чиновникам всех уровней, а земельные законы закрепляют особенности статуса выборных чиновников общины (штатных и внештатных “почетных”) и чиновников, поступивших на службу в администрацию общины по контракту, а также вопросы продвижения по муниципальной службе. Основным правотворческим органом муниципальных образований является представительный орган немецкой общины.
Особенностью муниципальной службы в Германии является установление статуса внештатных чиновников, правовой регламентации которого посвящена большая часть законодательства земель о муниципальной службе. Так, к примеру, в соответствии со ст. 19 “Положение об общинах вольного государства Бавария” “граждане общины, избираемые на должности в общине, обязаны занимать почетные должности и посты”.
Причем лица, занимающие почетные должности, осуществляют: во-первых, публично-правовые права и обязанности на возмездной основе, во-вторых, могут заниматься иными видами деятельности (например, работать на постоянной основе в частной фирме). Гражданин может отказаться от выборной “почетной” должности в оговоренных случаях: в связи с достижением возраста, некоторых профессиональных, семейных обстоятельств, состояния здоровья.

2.2 Права и обязанности служащих местных органов власти в США, Японии, Франции

Общие права и обязанности, характерные для всех зарубежных стран.
Главная обязанность любого служащего – служение государству. Кроме того, в Декларации зафиксированы другие обязанности:
При исполнении своих обязанностей служащие должны руководствоваться интересами данного регионального или местного органа управления.
Служащий должен воздерживаться от действий или поведения, которые не совместимы с его должностью.
Служащий не должен раскрывать связанные с его работой конфиденциальные данные.
Служащий несет ответственность за выполнение возложенных на него задач, за исключением распоряжений, явно противоречащих закону. Ответственность не снимается, если задача делегируется им своему подчиненному.
Служащий не может заниматься деятельностью, не совместимой с его должностью. Служащим запрещено заниматься какой-либо профессиональной деятельностью, кроме основной, за исключением научно- преподавательской деятельности в университетах.
Служащий, в компетенцию которого попадает дело, в котором он лично заинтересован, должен проинформировать об этом соответствующий орган.
Ряд дисциплинарных мер: порицание, предупреждение, понижение в чине, уменьшение жалования, увольнение. Данные дисциплинарные меры накладываются руководителем, как правило, после консультации со специальными комиссиями. Наказанный служащий может с целью защиты подать жалобу в административный суд, в высший суд и т. д.
К основным правам относятся:
” равенство доступа на службу;
” право на жалование;
” право на отпуск и пенсию;
” право на профессиональное образование;
” право на свободу взглядов;
” право на создание профсоюзов и объединений;
” право на специальную социальную защиту;
” право на стабильность и гарантию работы.
Право на стабильность и гарантию работы характерно для всех зарубежных стран.
США. Обязанности служащих местных органов власти в общих чертах закреплены в так называемом Кодексе этики, утвержденном резолюцией конгресса США в 1958г.
Обязанности:
” поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов государственной и муниципальной власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;
” работать полное рабочее время за дневную оплату; прилагать необходимые усилия и старание к выполнению своих обязанностей;
” стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач;
” никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ и привилегий, как за вознаграждение, так и без, и никогда не принимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей;
” не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей;
” не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей
” никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды;
” не скрывать случаи коррупции при их обнаружении;
В случае нарушения вышеуказанных обязанностей применяются следующие меры дисциплинарного взыскания: замечание; выговор; понижение в должности; низкая оценка служебной деятельности; временное отстранение от работы без выплаты зарплаты до 14 дней; отпуск без содержания на срок до 30 дней; понижение в должностной квалификации; сокращение должностного оклада; увольнение со службы. 3а некоторые виды должностных проступков предусматривается уголовное наказание.
Служащий, в отношении которого применяются такие меры дисциплинарного воздействия, как увольнение, временное отстранение от работы без выплаты зарплат до 14 дней, понижение в должностной квалификации, сокращение должностного оклада, отпуск без содержания срок до 30 дней, имеет право:
“1) на письменное уведомление за 30 дней, за исключением тех случаев, когда имеются основания полагать, что служащий совершил преступление, за которое может быть в судебном порядке назначена такая мера наказания, как лишение свободы;
2) на достаточное время, но не менее семи дней, подготовки объяснения в письменной форме и предоставления тех документов, которые подтверждают факты, приведенные в объяснение служащим;
3) быть представленным адвокатом или иным доверенным лицом;
4) на получение в письменной форме мотивированного решения в наиболее сжатые сроки”.
Чем выше ранг занимаемой должности, тем более высокое жалованье устанавливается чиновнику. В то же время каждый чиновник имеет право на вознаграждение, которое, помимо жалованья, включает выплату за содержание жилища, семейную надбавку и иные выплаты.
Во Франции чиновникам запрещено заниматься какой бы то ни было деятельностью, связанной с получением дохода.
В Японии служащим местных органов власти запрещается принимать участие в забастовках и совмещать свою деятельность в других органах власти.
В Эстонии служащий может заниматься предпринимательской деятельностью с разрешения назначившего его на должность лица или казенного учреждения, если предпринимательство не служит препятствием для выполнения им служебных обязанностей и не наносит вред престижу работы.

Заключение

Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы.
Местное самоуправление строится, как правило, в соответствии с административно – территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).
Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах – также законы штатов, земель, других субъектов федерации.
Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Значительная часть в организации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональных властей Европы. Он представляет собой совещательный орган, состоящий из двух палат – Палаты местных властей и Палаты регионов. С 1996 г. Россия – член Совета Европы, ее делегации участвуют в работе Конгресса. “8 февраля 1996 г. Европейская Хартия местного самоуправления была подписана от имени Российской Федерации в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.

Список использованных источников

1. Кошевников, Е. М. Муниципальное право/Е. М. Кошевников.-М.: Инфра, 2000.
2. Баглай, Н. В. Конституционное право зарубежных стран./ Н. В. Баглай.-М.:Норма,2001.
3. Органы местного самоуправления в зарубежных странах: сравнительное исследование: Научно-аналитический обзор. М., 1994.