Категория “государственный суверенитет” имеет и доктринальное, и легальное определение. Конституционный Суд РФ в п. 2.1 мотивировочной части Постановления от 7 июня 2000 г. N 10-П указал, что государственный суверенитет предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении. Данная трактовка практически не отличается от общераспространенной в современной науке теории государства и права дефиниции.
Как считают многие отечественные ученые, народный суверенитет означает принадлежность власти народу, это одно из оснований демократии . Содержанием народного суверенитета выступает право создавать государство, определять его политику и пр. Принцип самоопределения народов, закрепленный в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, от 24 октября 1970 г. , в силу Устава Организации Объединенных Наций от 26 июня 1945 г. исключает возможность сецессии (одностороннего выхода) в государствах, соблюдающих принцип равноправия народов. Поэтому можно однозначно сделать вывод, что и в унитарном, и в федеративном государстве народный суверенитет един и неделим.
Государственный суверенитет и народный суверенитет – понятия близкие, но не тождественные. Народ вправе создать государство, изменить его форму (форму правления, форму государственного устройства, государственный режим). В конце концов, народ вправе разрушить государство, свергнуть деспотического правителя и т.п. Нетрудно заметить, что концепция народного суверенитета связана с теорией общественного договора. Народ создает государство, но свой суверенитет не утрачивает и сохраняет право на сопротивление угнетению. Государственный суверенитет – независимость и верховенство государственной власти. Он существует и в абсолютных монархиях, где носителем суверенитета признается не народ, а монарх.
В ст. 3 Конституции РФ указано, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшее непосредственное выражение власти народа – референдум и свободные выборы. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по закону. В ст. 4 содержатся нормы о том, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию; Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
Отметим, что в науке конституционного права сложилось несколько концепций государственного суверенитета:
1) государственный суверенитет един и неделим как в унитарном, так и в федеративном государстве ;
2) в федеративных государствах суверенитетом обладает федерация в целом, федеральный центр, а субъекты федерации наделены лишь ограниченным суверенитетом ;
3) суверенитет имеют только субъекты федерации;
4) суверенитет в федеративном государстве является трехзвенным, остаточным суверенитетом обладают федеральный центр, субъекты федерации и муниципалитеты (такая структура федерации признана в Бразилии и Мексике) .
Статья 4 Конституции РФ установила свойства государственного суверенитета РФ (т.е. всего федеративного государства): верховенство Конституции и территориальную целостность и неприкосновенность. В литературе, судебных решениях отдельных конституционных судов субъектов РФ указываются и иные атрибуты суверенитета:
учредительная власть (право того или иного политико-территориального образования самостоятельно принимать и изменять основополагающий акт);
гражданство (устойчивая правовая связь между человеком и политико-территориальным образованием, выражающаяся в совокупности взаимных прав и обязанностей);
возможность участия в международном общении;
атрибуты государственности (герб, гимн, флаг и пр.) .
Федеральный центр, как нетрудно заметить, не обладает всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти, его самостоятельность ограничена ст. ст. 71 и 72 Конституции. Федеральный центр не вправе вторгаться в сферу компетенции субъектов Федерации (ст. 73 Конституции) и местного самоуправления (ст. ст. 130, 132). Следовательно, федеральный центр при всех признаках суверенитета если и имеет государственный суверенитет, то только ограниченный.
Конституции и уставы субъектов РФ обладают верховенством среди региональных нормативных правовых актов, изданных по вопросам исключительного ведения субъектов РФ (п. 3.3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О) . Субъекты Федерации территориально неприкосновенны (ч. 3 ст. 67 Конституции).
Субъекты РФ осуществляют учредительную власть и самостоятельно принимают и изменяют собственные учредительные акты (ст. ст. 5, 7, 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” . Как и во многих федерациях, конституции и уставы субъектов в РФ не требуют одобрения федеральных органов государственной власти для вступления в силу.
Субъекты РФ не вправе заключать международные договоры в их буквальном значении, однако могут заключать международные соглашения, быть членами международных организаций, созданных для этих целей, открывать представительства за рубежом (ст. ст. 1, 10 Федерального закона от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации” ).
Безусловно, субъекты РФ обладают атрибутами государственной власти (герб, гимн, флаг). Республики вправе установить государственный язык. Заметим, что Конституция РФ использует формулировку “государственный язык субъекта РФ”, а не “язык официального общения”. Поэтому представляется нелогичным утверждение, что термин “государство” в отношении республик в составе РФ условен, лишен буквального смысла.
Весьма спорным является вопрос о том, вправе ли субъекты РФ присваивать собственное гражданство. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в п. 3.3 мотивировочной части Определения от 6 декабря 2001 г. N 250-О , республики не вправе устанавливать свое гражданство. В настоящий момент лишь в двух субъектах РФ предусматривается гражданство (Татарстан и Тыва) . Более того, имеются и соответствующие постановления конституционных судов республик.
Таким образом, субъекту Федерации присущи практически все признаки суверенитета.
Муниципалитеты тоже обладают отдельными чертами суверенитета, атрибутами государственности (герб, гимн, флаг). Во многих странах муниципалитеты наделены учредительной властью и самостоятельно принимают уставы (хартии). К сожалению, в России муниципалитеты лишены этого права: уставы муниципальных образований подлежат обязательной регистрации в федеральных органах юстиции (ч. 2 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” .
Уставы муниципальных образований имеют верховенство на территории муниципального образования по вопросам местного ведения. Территория муниципальных образований, как и субъектов Федерации, неприкосновенна (ст. ст. 11, 13 Федерального закона N 131-ФЗ).
Между муниципалитетом и лицом, постоянно проживающим на его территории, тоже существует устойчивая связь. Это выражается, в частности, в обязанности по уплате местных налогов, а также в нюансах избирательного законодательства.
Муниципалитеты вправе участвовать и в международном общении. Так, они могут заключать соглашения о культурном и экономическом сотрудничестве. Обычно такие соглашения заключаются между городами-побратимами (так, город Пермь заключил подобные соглашения с Луисвиллем, Оксфордом, Дуйсбургом, Циндао и Агриженто).
Практически все ученые признают, что субъекты Федерации и муниципальные образования обладают автономией . В самом широком смысле автономия – это самостоятельность, независимость. Нетрудно заметить, что категории “суверенитет” и “автономия” близки. В литературе можно встретить утверждения, что федеративное государство обладает полной автономией (суверенитетом). Однако федеральный центр, субъекты Федерации, муниципалитеты ограничены в своей автономии теми вопросами, которые отнесены к их ведению. Тогда можно ли считать автономию субъекта Федерации или автономию муниципалитета суверенитетом?
В конституциях современных государств используются термины “народный суверенитет” (Франция, Италия, Греция, Испания, Япония), “суверенные права” (ФРГ), в редких случаях применяется словосочетание “государственный суверенитет” (Швейцария, Мексика, Россия, Туркменистан) . Это объясняется тем, что сегодня не осталось полностью суверенных государств. Процессы глобализации, международной интеграции привели к тому, что многие страны стали членами различных международных организаций (ООН, Совета Европы), объединений государств (Евросоюз) и передали им часть своих полномочий. Ни одно государство уже нельзя считать обладающим верховенством законодательной, исполнительной и судебной власти. Можно лишь говорить о тех или иных исключительных (т.е. суверенных) правах, которые принадлежат той или иной стране.
Стоит отметить, что в ч. 2 ст. 67 Конституции РФ говорится, что Россия “обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне”. Положение ч. 1 ст. 4 о том, что суверенитет распространяется на всю ее территорию, также, по нашему мнению, означает, что Россия обладает исключительной юрисдикцией на всей территории (подобные положения содержатся в конституциях большинства стран СНГ).
На наш взгляд, в современном мире государственный суверенитет – это и есть исключительная юрисдикция государства (отметим, в науке эту самостоятельность иногда называют внутренней автономией или автономией во внутренних вопросах). В первую очередь эта исключительная юрисдикция должна касаться определения структуры самой власти (формирования органов власти, определения их компетенции). В противном случае власть государства теряет независимый (суверенный) характер. Суверенитет федерации, как мы уже говорили, не является абсолютным, поскольку ограничен юрисдикцией международных организаций или международных союзов государств. Однако он считается условно абсолютным в том смысле, что государство, выступающее членом какой-либо международной организации или союза государств, вправе выйти из них в одностороннем порядке (осуществить сецессию).
Сейчас суверенитет – это, по сути, не полнота законодательной, исполнительной и судебной власти и независимость в международном общении, а исключительная юрисдикция и право на сецессию. Итак, если какое-то политико-территориальное образование обладает автономией и наделено правом на сецессию, то его в современном мире называют суверенным пусть не в буквальном, но в переносном смысле. Субъекты федерации и муниципальные образования в федеративном государстве, не обладая правом на сецессию, наделены исключительной юрисдикцией (в
первую очередь исключительным, т.е. суверенным, правом формировать собственные органы власти). Условно говоря, это и есть ограниченный, расщепленный суверенитет.
Поскольку термин “государственный суверенитет” условен, наверное, следует вообще отказаться от его использования, ведь эта категория в современном мире фактически тождественна понятию “автономия”. В России ни федеральный центр, ни субъекты Федерации, ни муниципальные образования не обладают полным суверенитетом, так как они не вправе установить собственную компетенцию. Компетенция закреплена Конституцией РФ, принятой многонациональным народом. Все это говорит о том, что возможен лишь один вид суверенитета – народный.
На наш взгляд, только народный суверенитет является абсолютным и неограниченным. Политико-территориальные образования не могут быть суверенными в буквальном смысле слова, они могут лишь обладать автономией во внутренних вопросах, включающей исключительные права формировать собственные органы власти и осуществлять учредительную власть.
Список использованных источников
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ [от 30.12.2008 N 6-ФКЗ], [от 30.12.2008 N 7-ФКЗ]//Российская газета, №7, 21.01.2009.
2. Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. // Республика Татарстан. 2002. 30 апр.
3. Конституция Республики Тыва от 6 мая 2001 г. // Тувинская правда. 2001. 15 мая
4. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон [от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ] (ред. от 22.10.2013)// Российская газета. №21. 16.10.1999
5. О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: Федеральный закон [от 04.01.1999 N 4-ФЗ]// Российская газета. №4. 20.01.2000
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон [от 06.10.2003 N 131-ФЗ] (ред. от 22.10.2013)// Российская газета. №71. 08.10.2003
Учебная и научная литература
7. Алехина Н.В. К вопросу о государственном суверенитете Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 10. С. 12;
8. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Часть общая: конституционное (государственное) право и его основные институты. С. 74.
9. Кремянская Е.А. Вопросы суверенитета в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Право и власть. 2002. N 2. С. 23
10. Кочев В.А. Конституционно-правовые основы корреляции государственной власти. Пермь, 2000. С. 78;
11. Международное публичное право: Сб. док. М., 1996. Т. 1.
12. Политология: учебник для вузов/ С.В. Решетников, Н.П. Денисюк, М.Ф. Чудаков и др.; под ред. С.В. Решетникова. – 5-е изд.- Мн: Тетра Системс, 2005. – 448 с.
13. Политология:, учебник/ отв. ред. В.Д. Перевалов. – 2-е изд., перераб. и доп. -М.: Норма, 2009. – 511 с.
14. Политология: учебник/ С.В. Решетников [и др.]; под редакцией С.В. Решетникова. – 6-е изд., перераб. и доп. – Минск: Тетра Системс, 2010. – 528 с.
15. Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации // Государство и право. 2002. N 3. С. 32;
16. Шарифов М.Ф. Сравнение форм суверенитета: конституционно-правовой анализ // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 19. С. 12.
Материалы судебной практики
17. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2000. N 5.
18. Постановление Конституционного суда Республики Башкортостан от 4 октября 2000 г. N 14-П по делу о толковании отдельных положений статей 1, 3, 69 Конституции Республики Башкортостан // Известия Башкортостана. 2000. 7 окт.;
19. Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 7 февраля 2003 г. N 8-П по делу о толковании отдельных положений части первой статьи 1 Конституции Республики Татарстан // Республика Татарстан. 2003. 14 февр.
20. Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2000. N 7.
21. Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 250-О по запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений ст. ст. 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации (официально не опубликовано) // СПС “Консультант Плюс”.