1. История российского парламентаризма
Парламентаризм может рассматриваться как система власти, предусматривающая наличие парламента как представительного органа, наделенного законодательными и контрольными полномочиями, и основанная на принципе разделения государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную, каждая из которых является независимой и самостоятельной в осуществлении своих конституционных полномочий.
В отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в современном понимании этого термина) было создано лишь в 1906 году.
Понимание роли и места органов народного представительства в политической системе современной России невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательных учреждений – от вече, Боярской думы и Земских соборов до современных форм парламентской демократии. Осмыслить процесс становления российского парламентаризма – значит, определить какие периоды прошла в своем формировании российская государственность, приобщиться к культуре и практике государственного строительства.
ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РОССИИ
В каждой стране парламентаризм как определённая система власти, предусматривающая разделение властей и наличие парламента как представительного органа, обладающего законодательными и контрольными полномочиями, имеет свою специфику, свои исторические корни и предпосылки. Однако общим для всемирной истории стало то, что современные представительные органы, так или иначе, выросли из традиционных народных собраний, присущих ещё первобытнообщинным отношениям. Впоследствии на Руси эти народные собрания эволюционировали в вечевые собрания, и народное вече стало важным элементом государственного устройства в Киевской Руси, Новгородской феодальной республике и ряде других раннефеодальных государственных образований.
Следующим этапом в формировании предпосылок развития современного парламентаризма стало образование общенациональных выборных сословно-представительных органов. В Англии это был парламент, во Франции – Генеральные штаты, в России XV-XVII веков – Земские соборы. На Земских соборах, в состав которых входили представители высшего духовенства, а также выборные от провинциального дворянства и верхушки горожан, принимались законы (судебники), решались вопросы об объявлении войны и о заключении мира. В 1613 г. именно на Земском соборе “всем миром” было принято решение о приглашении Михаила Романова на царский престол, что положило начало правлению в России династии Романовых. Функции законосовещательного органа при царе в Российском государстве играла Боярская дума, состоявшая из наиболее родовитых представителей феодальной аристократии.
В XVI-XVIII веках в ряде ведущих стран Западной Европы – Нидерландах, Англии, Франции – в результате буржуазных революций сословные представительные учреждения превратились в общенациональные выборные парламенты, обладавшие законодательными и контрольными полномочиями. В России развитие её государственности в силу ряда исторических причин пошло по другому пути, который предусматривал сосредоточение всех властных полномочий в стране в руках самодержавного монарха. Этот путь был закреплён в принятии царём Петром I в 1721 г. титула “Император и Самодержец Всероссийский”, и Россия стала именоваться Российской империей.
В XVIII – XIX веках неоднократно предпринимались попытки усовершенствовать систему самодержавной власти в России. Императрица Екатерина II в 1767 г. учредила из ряда выбранных депутатов от всех сословий (кроме крепостных крестьян) Комиссию для выработки нового Свода законов Российской империи – Уложения. Эта Комиссия провела 204 заседания, но депутаты не смогли преодолеть противоречия между различными сословиями, и никаких законов так и не было принято. Более удачной оказалась проведенная Екатериной II реформа местного управления. В городах были созданы избиравшиеся из различных категорий городского населения городские думы как распорядительные органы самоуправления, действовавшие под надзором губернатора.
В начале XIX века один из ближайших помощников императора Александра I М.М. Сперанский разработал всеобщий план государственного преобразования. По его предложению в 1810 г. при императоре был создан высший законосовещательный орган – Государственный совет. Другое предложение Сперанского – о создании выборного законодательного органа – Государственной Думы – не было поддержано царём и его окружением.
В эпоху “великих реформ” императора Александра II в России были созданы новые выборные сословно-представительные учреждения – земские собрания в уездах и губерниях. Гласные (депутаты) городских дум стали избираться на внесословной основе, но при наличии имущественного ценза. В этих выборных учреждениях начали зарождаться ростки парламентаризма, и именно из земств и органов городского самоуправления, созданных во второй половине XIX века, вышел целый ряд деятелей, ставших уже в XX веке депутатами Государственной Думы.
Осмысление зарубежного опыта парламентаризма и размышления о его приемлемости в российских условиях стали важным направлением в развитии общественно-политической мысли в России в XIX – начале XX века. Когда же в начале XX века в Российской империи стали формироваться первые политические партии, то большую популярность обрёл лозунг за создание в России народного представительства как национальной формы парламентаризма.
ПЕРВАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
(27 апреля 1906 г. – 8 июля 1906 г.)
Решение царской власти об учреждении в России Государственной Думы было принято летом 1905 г., в разгар первой русской революции. Самодержавие вынуждено было пойти на уступки революционным и либерально-демократическим силам, чтобы сбить революционный накал в стране. 6 августа 1905 г. вышел Высочайший Манифест императора Николая II об учреждении в Российской империи Государственной Думы. Затем по инициативе председателя Комитета министров С.Ю.Витте император Николай II 17 октября 1905 г. подписал Манифест, получивший название Октябрьского манифеста. В Манифесте, в частности, заявлялось:
“1. Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.
2. Не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей кратности остающеюся до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив за сим дальнейшее развитие начала общею избирательною права вновь установленному законодательному порядку.
3. Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительною участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей”.
20 февраля 1906 г, был издан царский манифест, согласно которому одна половина состава Государственного совета по-прежнему назначалась императором, а другая половина становилась выборной. Фактически Государственный совет стал верхней палатой. Отныне каждый закон должен был получить поддержку большинства в Государственной Думе и Государственном Совете, а затем быть подписан императором.
В результате выборов в Первую Государственную Думу были избраны 490 депутатов. Наибольшее число депутатских мандатов получили представители конституционно-демократической партии (партии кадетов, называвших себя также партией Народной свободы). Они создали кадетскую фракцию, численность которой достигала 178 человек. И хотя кадеты не имели абсолютного большинства в Первой Думе, в целом именно они задавали тон всей её работе.
Второй по численности и влиянию фракцией была Трудовая группа (трудовики) (100-110 человек), в которую входило значительное число депутатов-крестьян. Депутаты-рабочие (13 человек) объединились во фракцию социал-демократов (меньшевиков). Представители национальных окраин Российской империи (белорусы, украинцы, поляки, латыши, литовцы, эстонцы, некоторые депутаты-казаки и депутаты-мусульмане) объединились в Группу автономистов, численность которой достигала свыше 100 человек. Депутаты от партии крупных промышленников и землевладельцев “Союз 17 октября” (партии октябристов), торгово-промышленной партии и некоторые другие депутаты образовали в Первой Государственной Думе правое крыло, насчитывавшее около 40 человек. Наконец, в составе Первой Государственной Думы присутствовали 105 беспартийных депутатов.
К высшим классам тогдашнего российского общества относились не менее 139 депутатов, низы представляли более 190 депутатов, включая 150 землепашцев. Также депутатами было избрано немало священников. В результате Первую Думу нередко называли “крестьянской” или “поповской”.
Торжественное открытие Первой Государственной Думы и обновлённою Государственного совета состоялось 27 апреля 1906 г. в Георгиевском зале Зимнего дворца в Санкт-Петербурге. Император Николай II выступил с приветствием к членам Думы, назвал их выборными от народа, “лучшими людьми” и выразил надежду, что они отдадут все силы самоотверженному служению Отечеству для выяснения нужд крестьянства, просвещения народа, развития его благосостояния, духовного величия и благоденствия государства. Особо царь подчеркнул, что для всего этого “необходим порядок на основе права”.
Затем депутаты проследовали в Таврический дворец, реконструированный для работы в нем Государственной Думы. Депутаты избрали Председателем Государственной Думы одного из лидеров партии кадетов С.А.Муромцева, который в своем вступительном слове, в частности, сказал: “Совершается великое дело: воля народа получает своё воплощение в форме правильного, постоянно действующего, на неотъемлемых законах основанного законодательного учреждения. Пусть эта работа совершится на основах подобающего уважения к прерогативам конституционного Монарха и на почве совершенного осуществления прав Государственной Думы, истекающих из самой природы народною представительства”.
Однако на практике с самого начала сотрудничество между царским правительством и Государственной Думой не задалось, вместо этого возникла жёсткая конфронтация. Думское большинство требовало отмены смертной казни и амнистии политическим заключенным, осужденным в ходе революции 1905-1906 г.г., установления ответственности правительства перед Государственной Думой, ликвидации казенных, удельных, монастырских земель и принудительного выкупа частновладельческих земель или их полной национализации в пользу крестьян, а также реального осуществления политических свобод и всеобщего равенства. Ведомая кадетами, Первая Дума получила ещё одно название – “Дума народного гнева”.
После того как правительство в лице его премьера И.Л. Горемыкина категорически отвергло все эти требования. Дума большинством голосов выразила недоверие правительству. К тому же депутаты направили более 300 запросов правительству по различным острым вопросам государственной политики.
За всё время работы Первой Государственной Думы депутаты смогли принять лишь два закона – об отмене смертной казни (этот закон был отвергнут в Государственном совете) и о продовольственной помощи населению голодающих губерний. В то же время депутаты Первой Думы заложили основы многих парламентских процедур, разработали порядки рассмотрения законопроектов и ведения пленарных заседании, образовали фракции и думские комиссии, сформировали Канцелярию (аппарат) Государственной Думы.
Непримиримость позиций царя и его правительства и позиций большинства Думы, а также провал попыток умеренных представителей правящих кругов договориться с думскими лидерами об их участии в составе правительства привели к тому, что 8 июля 1906 г. царским указом Первая Государственная Дума, просуществовав всею 73 дня, была распущена. Одновременно был удалён в отставку премьер И.Д.Горемыкин, и на его место Николай II назначил П.А. Столыпина.
ВТОРАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
(20 февраля 1907 года – 3 июня 1907 года)
Вторая Государственная Дума в результате выборов оказалась по своему составу ещё более левой, чем Первая Государственная Дума. В этой Думе фракции и группы, представлявшие левых и левый центр – трудовики, социалисты-революционеры, народные социалисты, социал-демократы (меньшевики и большевики), составили в совокупности примерно половину её состава. Достаточно многочисленной, хотя и уменьшившейся по своему составу, оставалась фракция кадетов. Фракция октябристов, Группа правых и другие депутаты правее центра несколько увеличили своё представительство. Председателем Второй Государственной Думы был избран кадет Ф.А.Головин.
В начале деятельности Второй Государственной Думы к ней обратился новый премьер П.А.Столыпин, который в своей правительственной декларации обозначил широкую программу реформ, выдвинул целый ряд законодательных инициатив и призвал Думу к сотрудничеству. Однако леворадикальное крыло Думы тут же отвергло сотрудничество с “правительством разгона Думы”, “правительством военно-полевых судов”, “правительством крепостников-помещиков”, заявив при этом, что законодательная власть должна подчинить себе власть исполнительную. В ответ премьер П.А.Столыпин произнёс свою знаменитую фразу: “Не запугаете!”
При такой конфронтации с правительством Второй Государственной Думой было принято всего около 20 правительственных законопроектов. Один из них, принятый, кстати, вопреки оппозиции со стороны левого блока, утвердил контрольные цифры по контингенту солдат-новобранцев, подлежащих призыву на военную службу в 1907 г. Другой законопроект предусматривал выделение государственных ассигнований на помощь пострадавшим от неурожая. Эти законопроекты были одобрены Государственным советом, подписаны царём и вступили в силу. Следует также отметить, что во Второй Государственной Думе впервые началось, хотя и не было завершено, обсуждение государственного бюджета.
Камнем преткновения между Второй Думой и правительством стал, как это было и в Первой Думе, аграрный вопрос. Левый блок отказал в поддержке аграрной реформе Столыпина, направленной на укрепление крестьянских хозяйств фермерского типа, и продолжал выступать за передачу крестьянам всей земли или части помещичьих земель.
Оппозиционным большинством Вторая Государственная Дума одобрила законопроект об упразднении военно-полевых судов, введенных царским правительством в 1906 г., и пересмотре их приговоров (этот закон был отклонен Государственным советом). В то же время большинство депутатов отказались официально осудить террор в отношении представителей государственной власти, развязанный революционными силами. Депутаты – представители левых партий, пользуясь статусом депутатской неприкосновенности, постоянно использовали думскую трибуну для своей политической агитации.
В конце концов, правительство П.А.Столыпина обвинило всю фракцию социал-демократов в том, что она ведёт революционную агитацию в войсках и замышляет военный переворот с целью захвата государственной власти в стране. Премьер лично явился в Думу и потребовал принять решение о снятии депутатской неприкосновенности со всех членов думской фракции социал-демократов. В ответ левые депутаты и поддержавшая их фракция кадетов заявили, что надо сначала изучить и обсудить эти обвинения. Тогда по предложению Столыпина Николай II подписал обнародованный 3 июня 1907 г. Манифест о роспуске Второй Государственной Думы. После этого правительство незамедлительно арестовало тех депутатов-членов социал-демократической фракции, которые не успели или не пожелали скрыться.
Таким образом. Вторая Государственная Дума просуществовала 103 дня. Вскоре после ее роспуска был издан новый избирательный закон, значительно ограничивавший возможности для радикально настроенных низов российского общества впредь избирать своих представителей в Государственную Думу. Эти действия были восприняты многими критиками действий царского правительства как “третьиюньский переворот”.
ТРЕТЬЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
(1 ноября 1907 года – 12 июня 1912 года)
Третья Государственная Дума оказалась единственной из всех дореволюционных Государственных Дум, которая полностью проработала предусмотренный законодательством того времени пятилетний срок её полномочий.
Царский манифест от 3 июня 1907 г., таким образом, изменил закон о выборах депутатов Государственной Думы, что избирательные права были предоставлены преимущественно имущим и состоятельным слоям тогдашнего российского общества. В результате выборов в Третью Государственную Думу по новому избирательному закону значительно усилились позиции партии октябристов, фракция которых вместе с примкнувшими к ней представителями некоторых других правых сил составила свыше 150 человек. Фракция кадетов насчитывала свыше 50 человек. В Группу трудовиков первоначально входили 14 человек, а во фракцию социал-демократов – 19 человек. Большинство в Третьей Государственной Думе составила октябристско-кадетская коалиция, настроенная на сотрудничество с царским правительством. Председателем Третьей Государственной Думы был избран член руководства партии октябристов Н.А.Хомяков. Впоследствии его сменил другой октябрист, крупный промышленник А.И. Гучков, а после ухода последнего в отставку Председателем Третьей Государственной Думы был избран еще один октябрист, крупный землевладелец М.В. Родзянко.
Именно в Третьей Государственной Думе впервые состоялось полноценное обсуждение и принятие закона о годовом государственном бюджете. Таким образом, начал реализовываться на практике один из важнейших элементов парламентаризма, предусматривающий совместную работу над бюджетом исполнительной и законодательной ветвей власти.
В решении одного из ключевых вопросов государственной политики -земельного вопроса правительство П.А. Столынина решительно отвергло любые попытки покушения на частновладельческие земли. Третья Государственная Дума одобрила правительственную реформу крестьянского землевладения, направленную на постепенную замену общинной и семейной собственности личной собственностью на землю.
Третья Государственная Дума существенно продвинулась в развитии рабочего законодательства в Российской империи. Важным результатом её законодательной деятельности явилось принятие страховых законов по обеспечению рабочих в случаях травматизма и болезней.
Третью Государственную Думу назвали “Думой народного образования”, ибо во многом благодаря ей были существенно увеличены государственные дотации земствам на строительство и содержание школ, значительно расширилась сеть народных школ и училищ.
Важное место в работе Третьей Государственной Думы заняли законы об учреждении земств на южной и западной территориях Российской империи. Особую остроту приобрело обсуждение закона о создании земств в западных губерниях России, где преобладало нерусское население. Вслед за Государственной Думой этот закон отказался поддержать Государственный совет, и тогда премьер П.А.Столыпин уговорил императора Николая II воспользоваться имевшейся в законодательстве нормой о праве царской власти на трехдневный роспуск обеих палат и принятие закона царским указом с последующим утверждением его палатами. Таким способом в марте 1911 г. был принят проталкиваемый Столыпиным закон, но позиции самого Столыпина существенно пошатнулись как в царском окружении, так и в Государственной Думе. Через несколько месяцев, 1 сентября 1911 г., П.А.Столыпин был смертельно ранен в Киеве. После его смерти Николай II назначил премьером министра финансов В.Н. Коковцева.
При всех попытках октябристско-кадетского большинства в Третьей Государственной Думе сохранить лояльность к правительству и рабочее взаимодействие с министрами с думской трибуны продолжалась критика многих действий правящих кругов, вызывавшая острое раздражение у царя и его окружения. Так, в Думе в плохо замаскированной форме осуждали огромное влияние на царскую семью её фаворита Г. Распутина. С большим трудом в Думе была принята активно поддерживаемая Николаем II программа морского ведомства, предусматривавшая значительное увеличение государственных средств на строительство крупных военно-морских судов без увеличения средств на другие рода войск. Кроме того, большинство в Думе выступало против намерения царя установить финансирование церковно-приходских школ из государственного бюджета. Это было крайне негативно воспринято Николаем II, о чём он заявил депутатам на прощальной аудиенции перед завершением полномочий Третьей Государственной Думы в июне 1912 г.
ЧЕТВЁРТАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
(15 ноября 1912 года – 25 февраля 1917 года)
На выборах в Четвёртую Государственную Думу были избраны представители ранее представленных в Думе левых, центристских и правых общественно-политических сил. Большинство в Четвёртой Думе образовали октябристы, вступившие в коалицию с кадетами. Председателем Четвертой Думы был снова избран октябрист М.В. Родзянко.
В Думе возобновилась текущая законотворческая деятельность, однако продуктивного взаимодействия правительства даже с весьма умеренным думским большинством не складывалось. К тому же по воле царя и его окружения началась чехарда сменяющих друг друга премьер-министров: В.Н. Коковцева сменил снова призванный в премьеры И.Л. Горемыкин, затем на его место был поставлен Б.В. Штюрмер, которого в свою очередь сменил А.Ф. Трепов, а ему на смену был выдвинут князь Н.Д. Голицыи, ставший последним премьером Российской империи.
Отношения между царской властью и Думой резко изменились после вступления России в Первую мировую войну 19 июля 1914 г. 26 июля открылась однодневная чрезвычайная сессия обеих палат – Государственного совета и Государственной Думы, – в ходе которой представители всех ведущих общественно-политических сил страны выразили намерение отложить в сторону разногласия с правительством во имя всеобщего единения для победы России над общим врагом – Германией. Дума единодушно приняла все законы и кредиты, связанные с ведением войны. В этой атмосфере массового патриотического порыва только немногочисленные представители большевиков во фракции социал-демократов в Государственной Думе обличали мировую войну как империалистическую со стороны всех её участников.
В дальнейшем по мере нарастания военных неудач России в этой войне, роста числа потерь в армии, ухудшения положения в стране с продовольствием и снабжением армии, нарастания транспортного кризиса оппозиционные настроения в Думе по отношению к правительству и его политике снова стали набирать обороты. Правда, 9 февраля 1916 г.. в день открытия очередной сессии Думы, Николай II в первый и последний раз пожаловал в Государственную Думу, где думское руководство устроило ему торжественную встречу. Однако этот визит так и не смягчил всё нараставший антагонизм между царской властью и Думой.
25 августа 1915 г. в Государственной Думе было объявлено о создании Прогрессивного блока, в который вошли кадеты, прогрессисты, октябристы, земцы-октябристы, члены фракций Центра и прогрессивных националистов. В целом из 397 депутатов, работавших в Думе в сентябре 1915 г.. в состав Прогрессивного блока вошли 236 депутатов. К тому же вместе с этим блоком обычно голосовали Группа независимых, фракция Народной партии, Мусульманская фракция. Группа автономистов и Польское коло. Таким образом, в Четвертой Государственной Думе официально оформилась коалиция, представлявшая большинство депутатов и явно оппозиционная по отношению к правительству. Её главным лозунгом стало создание “Кабинета общественного доверия”, то есть правительства из числа лиц, которые должны пользоваться широкой общественной поддержкой и находиться в согласии с законодательными учреждениями, и прежде всего с Государственной Думой. Прогрессивный блок выступил за проведение широких демократических реформ в стране при сохранении монархической формы правления, но в её конституционном виде.
Что касается законотворческой деятельности Четвёртой Государственной Думы, то она во многом стала подчинена потребностям военного времени. Именно под этим углом рассматривались годовые государственные бюджеты, и был принят закон о перевооружении армии. Также Дума приняла законы о кооперации, об ответственности чиновников и некоторые другие.
Конфронтация между царским правительством и Думой, где у правительства осталась устойчивая поддержка только со стороны правых депутатов, перешла в особо ожесточённую стадию к осени 1916 г. На всю Россию прогремела речь в Думе лидера кадетов П.Н. Милюкова 9 ноября 1916 г. Неоднократно повторяя фразу “Что это глупость или измена?”, один из лидеров Прогрессивного блока прозрачно намекал на то, что жена Николая II, немка по происхождению, способствует военным успехам Германии в её войне против России. Милюкову вторил лидер народных социалистов А.Ф. Керенский, который с думской трибуны прямо заявлял о том, что народ требует отставки царского правительства.
В феврале 1917 г. в Петрограде начались массовые выступления в связи с перебоями в снабжении города продовольствием. В ходе этих выступлений значительная часть петроградского военного гарнизона отказалась стрелять в толпы людей, вышедших на улицы, и перешла на их сторону. В России началась Февральская революция.
25 февраля Четвёртая Государственная Дума на своём заседании, которое оказалось для неё последним, обсуждала меры по преодолению продовольственного кризиса в Петрограде. А 26 февраля 1917 г. последовал царский Манифест о перерыве в заседаниях Государственной Думы, и больше она в полном составе не собиралась
РЕВОЛЮЦИИ 1917 ГОДА И СУДЬБЫ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РОССИИ
27 февраля 1917г., когда в столице Российской империи – Петрограде продолжались революционные и антивоенные демонстрации, а петроградский гарнизон перешёл на сторону восставших, руководство Четвёртой Государственной Думы образовало в Таврическом дворце Временный комитет Государственной Думы (ВКГД) во главе с Председателем Государственной Думы М.В. Родзянко. В тот же день Таврический дворец заполнили толпы восставших, и здесь же был создан Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов во главе с лидером социал-демократической фракции в Государственной Думе Н.С. Чхеидзе. Вечером 27 февраля Председатель Совета Министров князь Н.Д. Голицын уведомил председателя ВКГД М.В.Родзянко об отставке царского правительства.
Новая власть потребовала отрешения Николая II от царского престола, и в царскую Ставку во Пскове были направлены представители ВКГД, депутаты Государственной Думы А.И. Гучков и В.В. Шульгин. Они рассчитывали, что отрешение Николая II в пользу его сына сохранит в России монархию и преемственность государственной власти. 2 марта 1917 г. Николай II подписал царский указ о назначении Председателем Совета Министров предложенного ВКГД князя Г.Е. Львова, а также царский Манифест о своём отречении от царского престола в пользу брата Михаила. Тот также отрёкся от престола, и таким образом в России пала монархия. К власти пришло Временное правительство, которое стало править совместно с Петроградским Советом рабочих и солдатских депутатов.
В обоих центрах новой власти было много депутатов Государственной Думы. Кроме того, немало депутатов направлялось в качестве временных комиссаров ВКГД для замены царских министров во все центральные государственные учреждения Российской империи. И хотя кадеты провозгласили одной из своих партийных задач создание в России парламентской республики, а член кадетской партии князь Г.Е. Львов стал первым главой Временного правительства, все партии, пришедшие к власти, не считали приоритетным возобновление деятельности Государственной Думы и вообще учреждение полноправного парламента в России как представительного и законодательного органа государственной власти. Ссылаясь на обстановку военного времени, новые правители России предпочли сосредоточить как исполнительную, так и законодательную власть в руках Временного правительства. Фундаментальный же вопрос о форме нового государственного правления в стране предлагалось отложить до созыва Учредительного собрания.
В лагере левых сил после Февральской революции также не выдвигали в качестве неотложной задачи учреждение в стране парламента по западному образцу. Социалисты-революционеры, народные социалисты, меньшевики, большевики – все они ратовали за созыв на основе всенародного голосования и по партийным спискам Учредительного собрания для определения дальнейшего пути развития России. Между тем на волне революционных событий в стране снова возникла, как и в ходе революции 1905-1906 гг. такая форма организации власти, как Советы, которые были провозглашены выборными органами трудового народа. При этом Советы сами стали издавать декреты и сами их выполнять без какого-либо разделения властей. Лидер большевиков В.И. Ленин в своих “Апрельских тезисах” прямо заявил, что необходимо добиваться установления в России не парламентарной республики, что, по его мнению, было бы откатом назад, а республики Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов.
В августе-сентябре 1917г. Временное правительство предприняло ещё одну попытку создать некий представительный орган, который примирил бы различные общественно-политические силы. Этот орган получил название Предпарламента, но сколько-нибудь существенной роли так и не сыграл.
Ни Временному правительству, ни Петроградскому Совету не удалось добиться вывода страны из острого кризиса, который начался ещё при монархии. Но даже в этих условиях Временное правительство осуществило подготовку самых демократических за всю историю России выборов в Учредительное собрание, которые были намечены на ноябрь 1917 г.
25 октября (7 ноября) 1917 г. большевики совершили военный переворот в Петрограде, который положил начало Октябрьской революции. Было образовано новое правительство – Совет Народных Комиссаров во главе с В.И.Лениным, а также Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) во главе с Л.Б. Каменевым как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган государственной власти.
25 ноября 1917 г. прошли выборы в Учредительное собрание, и наибольшее количество голосов получили не большевики, а социалисты-революционеры (эсеры). 5 января 1918 г. в Таврическом дворце открылось Учредительное собрание, которое должно было решить вопрос о будущем государственном устройстве России. Председателем Учредительного собрания был избран эсер В.М. Чернов. Большинство делегатов Учредительного собрания отвергло курс большевиков на узурпацию власти. В ответ на это большевики отдали приказ охране Таврического дворца разогнать Учредительное собрание. Комендант охраны А.Железняков во всеуслышание заявил: “Караул устал” и предложил всем присутствующим покинуть зал заседаний. Так, ранним утром 6 января 1918 г. в Таврическом дворце был прерван первый этап развития парламентаризма в России
ЭПОХА СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ВЛАСТИ
После Октябрьской революции 1917 г. большевики во главе с В.И. Лениным объявили о начале строительства новой, советской системы государственной власти. Основой этой системы были объявлены Советы депутатов трудящихся как органы государственной власти на всех её уровнях. При этом сами Советы работали под жёстким контролем правящей и ставшей единственной партией в стране – Всероссийской коммунистической партии (большевиков) (ВКП(б), которая позже была переименована в Коммунистическую партию Советского Союза (КПСС). Поэтому система советской власти с самого начала стала партийно-советской системой.
В первой Конституции Союза Советских Социалистических Республик (СССР), принятой в 1924 г., был закреплён полный разрыв с основополагающим принципом парламентаризма о разделении властей. Верховным органом государственной власти был провозглашён Всесоюзный Съезд Советов, а в период между съездами – Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР, состоявший из Союзного Совета и Совета Национальностей. Устанавливалось, что ЦИК издаёт кодексы, декреты, постановления и распоряжения, объединяет работу по законодательству и управлению СССР, определяет круг деятельности Совета Народных Комиссаров СССР и Президиума ЦИК СССР. В противовес принципу разделения властей Президиум ЦИК СССР стал высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР, который действовал во исполнение указаний руководства правящей партии ВКП(б).
Подобная модель советской власти получила своё дальнейшее развитие в так называемой сталинской Конституции СССР 1936 г., а затем в так называемой брежневской Конституции СССР 1977 г. Вместо ЦИК СССР был образован как высший орган государственной власти Верховый Совет СССР, состоявший из двух палат – Совета Союза и Совета Национальностей. В каждой из палат были созданы комитеты и комиссии, в которых готовились проекты союзных законов. Сами законы рассматривались и принимались на сессиях Верховного Совета СССР, и на эти сессии, длившиеся всего несколько дней, депутатов собирали в Кремль, как правило, два раза в год.
По объёму своих полномочий Верховный Совет СССР формально превосходил вес другие парламенты в странах с прочными парламентскими устоями. В отличие от них Верховный Совет СССР был провозглашён не только законодательным, но и высшим органом государственной власти СССР. Верховный Совет СССР осуществлял законодательную деятельность, рассматривал и принимал законы СССР, в том числе закон о государственном бюджете на очередной год. По советской Конституции Совет Министров СССР был ответственен перед Верховным Советом СССР и подотчетен ему. Однако в действительности советское правительство, как и все другие органы советской власти в СССР, полностью подчинялось воле и установкам правящей партии – КПСС.
В официальной советской идеологии депутатской работе отводилось почетное место. В Конституции СССР было закреплено положение о том, что депутаты являются полномочными представителями народа в Советах. В своё время вождь советских коммунистов И.В.Сталин сформулировал лозунг о том, что при советской власти депутат есть слуга народа, и этот лозунг благодаря мощной официальной пропаганде прочно вошёл в массовое сознание. Советская конституция закрепила за избирателями право давать наказы своим депутатам, а Советы народных депутатов были обязаны организовывать выполнение наказов и информировать граждан об их реализации. Ещё одна конституционная норма гласила, что по решению большинства избирателей депутат, не оправдавший их доверия, мог быть в любое время отозван и лишён депутатского мандата. Впрочем, эта норма осуществлялась крайне редко.
Подбор кандидатов в депутаты партийные органы КПСС осуществляли, тщательно соблюдая политическую калькуляцию, с тем чтобы в депутатском корпусе были более или менее равномерно представлены все категории населения: молодые и пожилые, женщины и мужчины, рабочие и колхозники, представители интеллигенции и военные, а также определённый процент беспартийных граждан. Все они занимались депутатской работой не на постоянной и профессиональной основе, а по совместительству, без отрыва от своих основных обязанностей. При этом, каждый депутат знал, что он может быть лишён положенной ему депутатской неприкосновенности и высокого официального статуса в том случае, если вздумает публично отстаивать свои позиции, идущие вразрез с официальной линией правящей партии.
В целом Верховный Совет СССР, будучи законодательным органом, отнюдь не был парламентским учреждением. Тем не менее, своей деятельностью, продолжавшейся на протяжении более полувека, Верховный Совет СССР внёс существенный вклад, прежде всего в развитие законодательной базы советского государства. Важно и то, что многие граждане получили ценный опыт депутатской работы в Верховном Совете СССР, Советах других уровней. Немало из них впоследствии применили этот опыт, являясь уже депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
В аппарате Верховного Совета и его Президиума, а также в аппаратах комитетов и комиссий Верховного Совета сложился штат квалифицированных сотрудников. Работа над законопроектами в Верховном Совете СССР шла на высоком профессиональном уровне, с привлечением компетентных экспертов. Многие из них оказались востребованными в процессе возрождения парламентаризма в нашей стране.
ПЕРЕСТРОЙКА СОВЕТСКОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ И НАЧАЛО ВОЗРОЖДЕНИЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РОССИИ
С конца 1980-х годов в русле курса на перестройку и гласность, провозглашенного Генеральным секретарем ЦК КПСС М.С. Горбачевым, началась демократизация советской политической системы. В этом процессе важная роль отводилась повышению роли представительных и законодательных органов в политической системе страны. В результате поправок к Конституции СССР, принятых в октябре 1988 г. в нашей стране началась конституционная реформа. Одним из ключевых её элементов стало установление двухуровневой представительной системы, состоящей из Съезда; народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. При этом вместо Верховного Совета высшим органом государственной власти становился Съезд народных депутатов СССР.
Стремясь усилить в советской политической системе элемент народовластия, реформистское крыло КПСС наделило Съезд народных депутатов СССР рядом ключевых конституционных полномочий, ранее принадлежавших Верховному Совету СССР и его Президиуму.
Сам высший представительный и законодательный орган СССР на рубеже 1980-1990-х годов стал двухступенчатым: сначала избирали народных депутатов СССР численностью до 2250 человек, а затем они на Съезде народных депутатов из своего состава избирали Верховный Совет СССР.
В марте 1990 г. Верховный Совет СССР принял новую редакцию Конституции СССР, в которой кардинально изменилась статья 6, гласившая: “Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза…”. В новой редакции, принятой депутатами, статья 6 была сформулирована следующим образом: “Коммунистическая партия Советского Союза, другие политические партии, а также профсоюзные, молодежные, иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами”. Тем самым в общественно-политической жизни страны закреплялся отказ от монополии КПСС, и признавалось наличие в СССР многопартийности.
Уже в самом начале работы открывшегося 25 мая 1989 г. I Съезда народных депутатов СССР впервые за многие десятилетия советской власти в депутатском корпусе стали возникать отдельные депутатские группы.
В целом период деятельности Съездов народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, продолжавшийся с мая 1989 г. и вплоть до распада Советского Союза в декабре 1991 г.. стал для многих депутатов первой школой парламентской работы. Именно тогда съездовская трибуна позволила депутатам поднять общественно-политическую дискуссию в советском обществе на невиданный до этого уровень открытости и гласности.
Выборы народных депутатов РСФСР состоялись в марте 1990 г., то есть тогда, когда сама РСФСР еще находилась в составе СССР. I Съезд народных депутатов РСФСР открылся 16 мая 1990 г. в Большом Кремлевском дворце. Впоследствии народные депутаты работали в отделанном белым мрамором Доме Советов на Краснопресненской набережной в Москве, который позднее вошёл в новейшую российскую историю как “Белый дом”.
За три с небольшим года своей работы – с мая 1990 г. до начала октября 1993 г. – народные депутаты Российской Федерации внесли существенный вклад в становление отечественного парламентаризма и приняли немало законов, которые закрепили многие крупные преобразования в различных сферах жизни российского общества.
К осени 1993 г. среди народных депутатов произошло окончательное размежевание сторонников конструктивного сотрудничества законодательных и исполнительных органов государственной власти и сторонников бескомпромиссного противодействия политическому курсу Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина.
Ожесточённая борьба за власть привела к тому, что 21 сентября 1993 г. был обнародован Указ Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”, который прерывал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации.
Ответом на эти действия Президента Б.Н. Ельцина явилось принятое в тот же день, 21 сентября 1993 г., постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации “О немедленном прекращении полномочии Президента Российской Федерации Б.П. Ельцина”.
Итогом этой открытой конфронтации стали трагические события 3-4 октября 1993 г. в Москве, сопровождавшиеся вооруженными столкновениями и завершившиеся штурмом Дома Советов на Краснопресненской набережной, санкционированным Президентом Б.Н. Ельциным. Так в новейшей политической истории России завершилась эпоха Съездов народных депутатов и Верховных Советов.